زیر پوست «بلبشو» در ساخت وساز

سکوت «داور» مقررات ساختمانی؛‌ چرا؟

 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان و همچنین مباحث مقررات ملی ساختمان، مجموعه قوانین و مقرراتی هستند که با هدف «تضمین ایمنی در ساخت‌وساز و رعایت آسایش، آرامش و منافع اقتصادی بهره‌برداران ساختمان‌ها»، مجموعه‌ای از اصول و ضوابط فنی و مسیرهای مشخص را  برای به‌کارگیری مهندسان‌ساختمانی به هنگام ساخت‌وسازها ترسیم کرده‌اند. طبق ماده 34 قانون نظام مهندسی ساختمان، شهرداری مکلف به رعایت مقررات ملی ساختمان است و عدم اجرای مقررات، تخلف محسوب می‌شود. طبق ماده 35 قانون نظام مهندسی ساختمان نیز وزارت راه و شهرسازی مسوول نظارت عالیه بر اجرای این قانون و همچنین مقررات ملی ساختمان است و طبق ماده 40، متخلفان مشمول پیگردهای قضایی و انتظامی خواهند شد.

این دو ماده، از یک‌سو شهرداری را مکلف به اجرای قانون و مقرراتی کرده است که طبق آنها، «مهندس ناظر باید توسط سازمان نظام مهندسی ساختمان معرفی شود» و از سوی دیگر، وزارت راه و شهرسازی را مسوول حفظ این مسیر کرده است. به این ترتیب، در شرایطی که اختلاف‌نظر گسترده در طیف ذی‌نفعان بخش مسکن و ساختمان نسبت به «عبور شهرداری از مسیر مصوب قبلی» به وجود آمده است، وزیر راه و شهرسازی مسوول است نسبت به این ماجرای پرحاشیه، نظر دهد و تکلیف را روشن کند که آیا «مسیر جدید استخدام مهندس‌ناظر پای پروژه ساختمانی که شهرداری ایجاد کرده، قانونی است یا خیر». اما تاکنون، این‌طور نشده است.

با این حال، برخی بخش‌های زیرمجموعه این وزارتخانه در مصاحبه‌هایی، تصمیم شهرداری را غیرقابل قبول عنوان کرده‌اند اما این مصاحبه‌ها و احتمالا نامه‌نگاری‌هایی که با شهرداری تهران در این زمینه انجام شده، در حدی نیست که تکلیف را برای همه بازیگران ساخت‌وساز روشن کند و به حاشیه‌ها پایان دهد و یکی از دو مسیر قدیم و جدید را «تایید نهایی» کرده باشد.

تغییر مسیر «صدور پروانه» به استناد کدام قانون؟

 اینکه وزارت راه‌وشهرسازی باید در همان روز اول صدور ابلاغیه شهرداری، نسبت به این موضوع واکنش مشخص نشان می‌داد و تکلیف سازنده‌ها با مسیر جدید را روشن می‌کرد، موضوعی است که اجرانشدن آن، چاشنی سرگردانی فعلی در بازار ساخت‌وساز شده است.

اما اشکال دیگر، به تناقض در قانون و مقررات ساختمانی برمی‌گردد. یکی از اشکالات ریشه‌ای در همین قانون مادر ساخت‌وساز،‌ یعنی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، «تناقض در تعیین مسوولیت سازمان نظام مهندسی برای ارجاع‌کار به مهندس‌ناظر» است. شاید همین تناقض باعث شده شهرداری تهران، ناگهان و بدون هماهنگی با مرجع عالیه، یعنی وزارت راه و شهرسازی، مسیر جدیدی را پیش‌پای مالکان زمین و سازنده‌ها قرار دهد.

از یک‌سو، در بند 8 ماده 15 قانون نظام مهندسی ساختمان آمده است که «سازمان نظام مهندسی باید به مراجع مسوول در بخش ساختمان، برای ارجاع مناسب کارها به صاحبان صلاحیت، کمک کند». در این بند از واژه کمک استفاده کرده و به صراحت، نگفته که «سازمان نظام مهندسی باید مستقیم مهندس‌ناظر را انتخاب و کار را به او ارجاع دهد». اما در مقابل، در ماده 73 و ماده 24 آیین‌نامه اجرایی همین قانون، به صراحت قید شده که «ناظر باید توسط سازمان نظام مهندسی ساختمان انتخاب شود.» همچنین در بند 16-2 و بند 2-5-4 مبحث دوم مقررات ملی ساختمان نیز آمده است که «ناظر باید توسط سازمان نظام مهندسی انتخاب و به مالک معرفی شود و مالک باید اسم مهندس را به شهرداری ارائه کند و سپس شهرداری مجاز است پروانه‌ساختمانی برای مالک صادر کند.»

این تناقض بین «متن قانون نظام مهندسی» از یک‌سو و «آیین‌نامه اجرایی آن و مبحث دوم مقررات ملی ساختمان» از سوی دیگر، شکافی قانونی به وجود آورده است که حالا شاهد ورود مدیریت شهری تهران به این شکاف برای «به هم‌زدن مسیری که تاکنون برای ارجاع‌کار به مهندسان‌ناظر برقرار بوده» هستیم.

قانون‌گذار در تدوین آیین‌نامه قانون نظام مهندسی ساختمان با این هدف که «باید از سمت حاکمیت، کیفیت ساخت‌وساز برای تضمین ایمنی و امنیت بهره‌برداران (مردم) کنترل و پایش شود، اختیار انتخاب مهندس‌ناظر را به سازمان نظام مهندسی داده است.» مدافعان این قانون می‌گویند «اگر مالک زمین، سازنده‌ها را خودش و مهندس‌ناظر را هم خودش انتخاب کند، احتمال تبانی هر سه برای عبور از ضوابط و مقررات ساختمانی وجود دارد و این به زیان مصرف‌کننده است.»

اما در مقابل این نظریه، این موضوع مطرح است که «مالک حق دارد وقتی سازنده را انتخاب می‌کند، یک تیم مهندس ناظر هم بالای سر سازنده بگذارد تا از بابت رعایت مقررات ساخت توسط سازنده، اطمینان حاصل کند. در این میان، شهرداری چون مسوول صدور پایان‌کار ساختمان است و در قانون نظام مهندسی ساختمان،‌ مسوول کنترل کیفیت ساخت تعیین شده است، می‌تواند نظارت حاکمیتی برای حفظ منافع مصرف‌کننده را داشته باشد و از روند ساخت‌وساز بازدید کند و تذکرات یا اعمال‌ مقررات  لازم را برای سازنده و مهندس‌ناظر انتخابی مالک، انجام دهد.»

از طرف دیگر، «تناقض دومی» در قانون و مقررات ساختمانی وجود دارد که احتمالا شهرداری به استناد همین موضوع دومی، «حق انتخاب مهندس‌ناظر را از سازمان نظام مهندسی سلب کرده و به سازنده‌ها و مالکان داده است.» در بند ح ماده یک آیین‌نامه اجرایی قانون پیش‌فروش ساختمان مصوب سال 93، آمده است که مالک یا پیش‌فروشنده می‌تواند مهندس‌ناظر را به شهرداری معرفی کند. این ماده البته برای پروژه‌هایی است که پیش‌فروش می‌شود. اما با این حال، قانونی است که سال‌ها بعداز قانون نظام مهندسی ساختمان تصویب و ابلاغ شده و می‌تواند جایگزین قانون قبلی شود. اما برای همین موضوع نیز لازم است از منظر حقوقی و برای روشن‌شدن تکلیف سرمایه‌گذاران ساختمانی، وزارت راه‌وشهرسازی «نظر عالیه» ارائه کند.

با این حال دو طرف یعنی شهرداری و وزارت راه و شهرسازی نسبت به منشأ قانونی مسیر قبلی و مسیر جدید سکوت کرده‌اند، این وسط، برخی دیگر از نهادهای مسوول در ماراتن مجوزهایی که در نهایت باید به صدور پروانه ساختمانی ختم شود، موضع‌گیری‌های مختلفی درباره مسیر جدید انتخاب مهندس‌ناظر اتخاذ  می‌کنند و سازنده‌ها نیز در عین حالی که جمع زیادی از آنها، از مسیر جدید اعلام رضایت می‌کنند اما همگی سرگردان هستند.

3 واکنش بازیگران بازار ساخت‌وساز به «تغییر مسیر صدور مجوز»

 مسیر جدیدی که شهرداری تهران برای «انتخاب مهندس‌ناظر برای پروژه ساختمانی» تعریف کرده و عملا سازمان نظام مهندسی را از انتخاب مهندس حذف و به جای آن، مالکان و سازنده‌ها را نشانده است، عملا مسیر صدور پروانه ساختمانی را تغییر داده است.

 تا قبل از تیرماه، روال این بود که پروانه ساختمانی بعد از معرفی مهندس‌ناظر از سوی سازمان نظام مهندسی، برای متقاضی پروانه صادر می‌شد اما در حال حاضر، شهرداری به محض اینکه فرد متقاضی ساخت، خودش مهندس‌ناظر مطلوب خودش را به شهرداری تهران معرفی کند، پروانه ساخت برای او صادر می‌شود. گروهی از فعالان ساختمانی که سال‌ها «مخالف توزیع سهمیه مهندس‌ناظر توسط سازمان نظام مهندسی» بودند، از مسیر جدید استقبال کرده‌اند. این گروه در سال‌های اخیر که «مهندس‌ناظر از سمت سازمان به سازنده تحمیل می‌شد»، سه ایراد متوجه این مدل نظارت می‌دانستند.

ایراد اول مشکلاتی همچون «فرآیند طولانی ارجاع کار به مهندس‌ناظر و طولانی‌شدن پروسه صدور مجوز سرمایه‌گذاری ساختمانی و تحمیل تورم ساخت به پروژه» و همچنین «شفاف‌نبودن نحوه انتخاب مهندس‌ناظر، واگذاری کارهای بزرگ به افرادی که اگر در فضای رقابتی قرار می‌گرفتند احتمالا نمی‌توانستند به چنین نظارت‌هایی دست پیدا کنند، نبود عدالت در ارجاع‌کار بین همه مهندسان» و مسائل مرتبط با آن است.

ایراد دوم اما شکل‌گیری فضای «ضدرقابتی» در ارائه خدمات بهتر و باکیفیت از سمت مهندسان است. وقتی سازنده خودش بتواند از بازار خدمات مهندسان ناظر، فرد مورد نظر خود را انتخاب کند، بین عوامل خدمات‌دهنده هم از منظر قیمت و هم از نظر کیفیت کار، رقابت شکل می‌گیرد. اما «اعزام مهندس به پروژه‌ها به جای انتخاب مهندس توسط صاحبان پروژه‌ها»، ضدرقابت ارزیابی می‌شود. ایراد سوم نیز «ناموفق بودن تضمین کیفیت ساخت» طی سال‌های اخیر است. ساختمان‌هایی نوساز وجود دارد که به محض «شروع بهره‌برداری توسط خانوارها»، بخش‌های پنهان سازه دچار «نقص،‌ اشکال، حادثه» و در نهایت «آسیب و خسارت اقتصادی» به خریدارانش شده است. به این ترتیب، هدف نهایی «انتخاب مهندس‌ناظر توسط سازمان» که قرار بود، تضمین کامل ایمنی و کیفیت ساخت باشد، محل اشکال بوده است.

گروه دیگری از سازنده‌ها، واکنش دومی به مسیر جدید انتخاب مهندس‌ناظر نشان داده‌اند. این گروه، البته شبیه گروه اول، از «حذف سازمان نظام مهندسی از مسیر انتخاب مهندس‌ناظر» استقبال می‌کند اما معتقد است «شهرداری باید تیم‌های بازرسی» به پروژه‌های ساختمانی اعزام کند و «کنترل مسوولیت مهندس‌ناظری که سازنده خودش انتخاب کرده» را برعهده بگیرد. این گروه، به عملکرد سازمان استاندارد در حوزه تولیدات صنعتی اشاره دارد که به شکل مرتب، کیفیت تولیدات کارخانه‌ای را مورد پایش قرار می‌دهد و مثلا اگر خودروسازی، مقرراتی که به نفع مصرف‌کننده است را رعایت نکند، اجازه شماره‌گذاری به آن خودرو را نمی‌دهد. با این حال، گروه اول سازنده‌ها در پاسخ به این گروه، می‌گویند: شهرداری تهران عملا در فرآیند صدور پایان‌کار، تمام مسوولیت‌های مجری ساختمان و مهندس‌ناظر که هر دو توسط مالک انتخاب شده‌اند را کنترل می‌کند و این مسوولیت همین الان هم وجود دارد.

گروه سوم سازنده‌ها که واکنش سومی به ابلاغیه شهرداری وارد کرده‌اند،‌ «موافقان ارجاع‌کار به مهندس‌ناظر توسط سازمان نظام مهندسی» هستند. این گروه معتقد است «اگر مهندس‌ناظر را سازمان نظام مهندسی انتخاب نکند، کیفیت ساخت به شدت افت می‌کند و بهره‌برداران ساختمان‌ها به خطر می‌افتند».